Warum verzichten die Bundesländer auf 1,5 Milliarden Euro Mehreinnahmen? – Schlusslicht Deutschland: Europäische Glücksspiel-Gesetzgeber orientieren sich am Erfolgsmodell Dänemark

Barcelona/München, Juli 2013. Über 1,5 Milliarden Euro an Steuer-Mehreinnahmen könnten die deutschen Bundesländer im Zeitraum von 2014 bis 2017 erzielen. Dazu bedarf es weder einer Umverteilung noch einer Steuererhöhung. Lediglich der seit einem Jahr gültige Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) müsste an die Realitäten des Marktes angepasst werden. Das Gesetzesmodell dazu liegt in Schleswig-Holstein bereits vor. Die erzielbaren Steuereinnahmen steigen gegenüber der derzeit nur teilweisen Marktöffnung um mehr als das Fünffache. Bis zu 93 Prozent der Wetteinsätze könnten zudem auf regulierte Plattformen kanalisiert werden. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie des Beratungshauses Goldmedia („Glücksspielmarkt Deutschland 2017“) http://www.goldmedia.de.

Und nicht nur das: Nach einem Jahr, so berichtet unter anderem Focus Online, verfehlt die deutsche Glücksspielregulierung ihre hehren Absichten. „Die Regulierungsziele, die Spieleinsätze hin zu staatlich zugelassenen Angeboten zu kanalisieren, den Schwarzmarkt zu bekämpfen sowie einen bestmöglichen Spielerschutz zu gewährleisten, würden mit der neuen Glücksspielverordnung nicht erreicht“, so die Studie. 70 Prozent der deutschen Wetteinsätze verbleiben derzeit im unregulierten Markt. Allein 2012 wurde auf dem deutschen Sportwettenmarkt ein Umsatz von 6,8 Mrd. Euro erzielt, lediglich 245 Mio. Euro stammen aus staatlich regulierten Angeboten. Verlorene Umsätze aufgrund des Rückgangs am Wettmarkt, so berichtet Focus, „dürften zum Großteil in den Schwarzmarkt abwandern. Auch im Online-Markt seien deutliche Einbußen zu erwarten.“

EU-Trend: Ertragsbesteuerung und wettbewerbsfähige Steuerhöhe

Während sich Anbieter, die fernab von Europa sitzen und im Schwarzmarkt agieren, sich die Hände reiben, schauen diejenigen, die sich bereits in Schleswig-Holstein umfangreichen Lizenzierungsverfahren mit modernsten Instrumenten zu Spielerschutz und Betrugsvermeidung stellen und zudem bereit sind, in Deutschland Steuern zu zahlen, in die Röhre. Neben der Vernachlässigung von Online-Poker und Online-Casino im Glücksspielstaatsvertrag ist es auch die zugrunde liegende Besteuerung des Spieleinsatzes, die zur Blüte des unregulierten Marktes beiträgt.

„Vergleichbare Besteuerungen auf den Spieleinsatz wie in Deutschland haben etwa in Frankreich mit 7,5 Prozent Steuern auf den Spieleinsatz dazu geführt, dass nicht nur die Zahl der lizenzierten und damit regulierten Anbieter von 35 im Jahr 2011 auf 21 in 2013 gefallen ist, sondern auch die Anzahl der Spieler kontinuierlich abnimmt“, erläuterte der auf internationales Steuer- und Wirtschaftsrecht spezialisierte Claus Hambach von der Münchener Kanzlei Hambach & Hambach http://www.timelaw.de kürzlich auf dem World Gaming Executive Summit WGES in Barcelona (vgl. http://www.timelaw.de/cms/front_content.php?idart=870) . Die meisten Regulierer und Gesetzgeber in Europa hätten unlängst erkannt, dass ein solches System nicht wettbewerbsfähig ist und nur zu einem Anwachsen des Schwarzmarktes führe. Jüngstes Beispiel sei Holland, das sich – entgegen der von Deutschland und Frankreich gewählten Einsatzbesteuerung – für die für alle Beteiligten attraktivere Ertragsbesteuerung entschieden habe. Überdies hätten die Erfahrungen in Italien und Dänemark gezeigt, dass die Ertragsbesteuerung dem regulierten Glücksspielsektor Wachstum beschere, die Einsatzbesteuerung aber den Schwarzmarkt begünstige. Und Dänemark, mit 20-prozentiger Besteuerung des Brutto-Spielertrages Vorbild für das Modell Schleswig-Holsteins, verzeichne nur noch einen Schwarzmarktanteil von mittlerweile weniger als 5 Prozent. „Damit dürfte klar sein, welche Art der Besteuerung der Kanalisierung tatsächlich dient“, so Hambach.

Ähnlich hatte sich der Münsteraner Steuerrechtler Joachim Englisch anlässlich des World Regulatory Briefings im Juni in Frankfurt geäußert. Er zweifelt nicht nur die Vereinbarkeit der Besteuerung mit dem deutschen Verfassungs- sowie dem EU-Recht an, sondern zeigte einen Gegensatz zwischen wirtschaftlich profitabler und legaler Betätigungsmöglichkeit der Anbieter auf. Sportwetten könnten derzeit in Deutschland legal online angeboten werden, aber – aufgrund der Besteuerung – in der Regel nicht profitabel; Online-Casino-Spiele oder Online-Poker könne zwar profitabel angeboten werden – weil in Schleswig-Holstein bereits Lizenzen vergeben wurden -, aber eben nicht flächendeckend legal. Hambachs Fazit: „Besteuerung und Regulierung dürfen nicht getrennt voneinander betrachtet werden. Es gibt keine sinnvolle Regulierung ohne ein sinnvolles Steuermodell.“ Für Deutschland sei es noch nicht zu spät, ein ebenso rentables wie praktikables Steuersystem zu begründen, wie die Erfahrungen der europäischen Nachbarn zeigten. Es sei auf den ersten Blick erkennbar, dass der Gesetzgeber des realitätsnahen Schleswig-Holstein-Modells zuvor einen Dialog mit erfahrenen EU-Regulierern geführt hatte, so Claus Hambach.

Wohin führt uns der Glücksspielstaatsvertrag?

Der geltende Glücksspielstaatsvertrag und mithin die Länder regulieren nur einen Teil des existenten Sportwettenmarktes und ignorieren die Online-Poker und Casino-Spiele. Die Folge liegt laut Goldmedia auf der Hand: Im Online-Markt für Sportwetten wird die fehlende Kanalisierung der neuen Glücksspielregulierung besonders deutlich. Im regulierten Online-Markt würden nämlich im Jahr 2017 nur noch 400 Mio. Euro Jahresumsatz erzielt, dem gegenüber stehen ca. 4,5 Mrd. Euro Umsatz im unregulierten Online-Markt. Damit würden die lizenzierten Angebote im Jahr 2017 lediglich 8,1 Prozent der Online-Umsätze ausmachen. Und die Steuereinnahmen der durch den Glücksspielstaatsvertrag vermeintlich begünstigten und konzessionierten Sportwettenanbieter? Auch hier schlägt das Pendel folgerichtig nicht in die erhoffte Richtung aus: Wegen sinkender Umsätze und der schwierigen Ertragsperspektive infolge der neuen Glücksspielregulierung prognostiziert Goldmedia für 2017 einen Rückgang der Steuereinnahmen von zuletzt 164 Millionen Euro auf rund 100 Mio.

Demgegenüber könnten, basierend auf dem Glücksspielgesetz von Schleswig-Holstein, sowohl Kanalisierung als auch die Steuereinnahmen positiv beeinflusst werden. Im Goldmedia-Szenario wird dazu neben der 5-prozentigen Wetteinsatzbesteuerung nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) für Sportwetten eine 20-prozentige Besteuerung des Brutto-Spielertrages – nach Vorbild Schleswig-Holsteins – für Online-Poker und Casino-Spiele zugrunde gelegt. 93 Prozent der Wetteinsätze könnten demnach im Jahr 2017 von lizenzierten Sportwettenanbietern erwirtschaftet werden. Die Sportwetten-Steuereinnahmen hätten bei diesem Vergleichsszenario im Jahr 2017 ein Volumen von 395 Mio. Euro. Durch eine Abgabe auf Online-Casino-Spiele und Online-Poker, wie sie in Schleswig-Holstein erhoben wird, könnten die Einnahmen aus Glücksspiel im Jahr 2017 sogar auf rund 560 Mio. Euro steigen. Bei einer kumulierten Betrachtung der Jahre 2014-2017 würden den ca. 490 Mio. Euro, die aus der Sportwettensteuer bei derzeitiger Regulierung nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag zu erwarten sind, bis zu 2,1 Mrd. Euro Einnahmen aus Sportwettensteuer und Glücksspielabgabe gegenüber stehen.

Die Zukunft:

Das Rennen um eine sinnvolle Regulierung und Besteuerung dieser milliardenschweren E-Commerce Branche wird Deutschland – trotz eindeutig erkennbarer Signale – verlieren, wenn der deutsche Gesetzgeber nicht – wie kürzlich in Italien, Spanien, Dänemark und den Niederlanden geschehen – wettbewerbsfähige Regelungen auf den Weg bringt. Wie nah müssen die Einschläge noch kommen, damit der deutsche Gesetzgeber erkennt, dass der Glücksspielstaatsvertrag weder dem Fiskus selbst dient noch den Unternehmen und Verbrauchern?

World Regulatory Briefing tagte in Deutschland – Wo waren die deutschen Glücksspielregulierer?

Frankfurt am Main. Die englischen Konferenzveranstalter CLARION sind erfolgsverwöhnt, organisieren sie doch mit der Londoner ICE-Show u.a. die größte Glücksspielmesse Europas. Nicht minder erfolgreich: das Format World Regulatory Briefings (WrB) http://www.wrbriefing.com, eine internationale Veranstaltungsreihe, die die weltweiten rechtlichen Rahmenbedingungen für den Glücksspielsektor unter die Lupe nimmt. Insbesondere in Europa wird diese Plattform rege von Regulierern genutzt, um aktuelle Themen mit internationalen Kollegen, politischen Akteuren sowie Branchen-Experten der Glücksspielindustrie zu diskutieren. In Frankfurt trafen sich zur deutschen Ausgabe der Reihe weit über 100 Teilnehmer aus dem Bereich Wirtschaft, Politik und Recht. Viele waren gekommen, um den wichtigsten deutschen Glücksspielregulierer Dr. Thomas Gößl, mithin einer der Väter des alten und neuen Glücksspielstaatsvertrages und Chef des so genannten Glücksspielkollegiums aller 16 Länder, zu treffen, dessen Teilnahme der Veranstalter angefragt hatte. Sie wurden enttäuscht. Mit Gößl fehlten sämtliche Vertreter der Regulierer, deren Arbeit die Branche dennoch ein eindeutiges Zeugnis ausstellte – und zwar ein „ungenügend“.
Ein Rückblick
Schleswig-Holstein hatte in den letzten Jahren die Voraussetzungen für ein europarechtskonformes und wettbewerbsfähiges Glücksspielrecht mit zeitgemäßen Steuersätzen, umfassenden Möglichkeiten des Spielerschutzes und garantierten Mehreinnahmen für den organisierten Sport nach dem Vorbild der modernen dänischen Glücksspielregulierung auf den Weg gebracht. Die übrigen 15 Bundesländer hielten an Regelungen fest, deren europarechtliche Unbedenklichkeit alles andere als erwiesen ist, unter anderem bleibt die Regulierung von Poker- und Casino-Spiele via Internet außen vor. Dieser Regelung hat sich nach dem Kieler Regierungswechsel und der Ablösung von Schwarz-Gelb auch Schleswig-Holstein angeschlossen – allerdings erst nachdem Innenminister Breitner (SPD) rund 50 Lizenzen für Sportwetten, Online-Poker und Casinospiele erteilt hatte. Die gelten nun weiter – auch unter dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV), der bundesweit genau 20 Lizenzen vorsieht. Das mit der Lizenzvergabe betraute hessische Innenministerium bereitet sich derzeit auf eine Flut von Gerichtsverfahren vor und sucht eine Kanzlei, die das Ministerium in der Konzessionserteilung vertritt und berät. Mit der tatsächlichen Lizenzvergabe rechnen die Experten angesichts zu erwartender rechtlicher Auseinandersetzungen bestenfalls im nächsten Jahr. Unterdessen hat der Bundesgerichtshof dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) Fragen mit Blick auf die unterschiedlichen Regelungen innerhalb Deutschlands vorgelegt: Ob es nämlich unter dem Gesichtspunkt der Kohärenz einen Unterschied macht, wenn es in einem von 16 Bundesländern eine andere Regelung gibt als in den übrigen. Außerdem geht es darum, ob die bis 2018/19 gültigen Lizenzen für Schleswig-Holstein zur Inkohärenz führen. Mit einer Entscheidung rechnet man erst im nächsten Jahr.
Glaubenskrieg zwischen dänischem und französischem Modell
Nicht nur diese Umstände mögen Professor Rudolf Streinz von der Universität München bewogen haben, Rechtsfragen zum Glückspielsektor selbst zum zeitweiligen Glücksspiel zu erklären. Er verwies in Frankfurt unter anderem auf die EU-Dienstleistungsrichtlinie und auf den Aktionsplan der EU-Kommission zum Online-Glücksspiel. Weiterhin würden in Deutschland verschiedenen Glücksspielsektoren – Sportwetten einerseits, Online-Poker und Casino andererseits – unterschiedlich reguliert. Wie viele andere Experten sieht auch er wegen der fehlenden Kohärenz der Glücksspielgesetzgebung Deutschland auf dem glückspielrechtlichen Holzweg. WrB-Chairman Dr. Wulf Hambach von der Münchener Kanzlei Hambach & Hambach Rechtsanwälte http://www.timelaw.de hatte bereits in seiner Einführung von einem Glaubenskrieg gesprochen, der die deutsche Glücksspielregulierung kennzeichne – nämlich zwischen dem modernen und auf Wettbewerb ausgerichteten Regulierungs-Vorbild Dänemarks und damit Schleswig-Holsteins und dem restriktiveren Frankreichs. Bezeichnend: Der Kieler Innenminister Breitner (SPD) hat die dortige Regelung im Zuge der Lizenzvergabe mehrfach gelobt. Für die Mitinitiatoren des schleswig-holsteinischen Modells, den Kieler FDP-Fraktionschef Wolfgang Kubicki und den parlamentarischen Geschäftsführer der CDU-Landtagsfraktion, Hans-Jörn Arp, steht die Frage nach der Überlegenheit der Kieler Regelung außer Frage: Das Beispiel Dänemark belege, so Arp, dass die staatliche Regulierung aller Glücksspielsektoren tatsächlich rund 90 Prozent des gesamten Marktes erfasse, demgegenüber treibe die Kieler Koalition aus SPD, Grünen und Südschleswigschem Wählerverband SSW im Verbund mit den übrigen Bundesländern weiterhin Millionen Spieler in die Illegalität. Auch der Verlust möglicher Steuereinnahmen sei beachtlich: „In Dänemark betragen die Einnahmen allein aus Sportwetten 250 Millionen Euro. Hochgerechnet auf die Bundesrepublik Deutschland bedeutet das drei Milliarden Euro, die den Landeskassen sowie dem Breiten- und Profisport fehlen“, so Arp.
Warten SPD und Grüne auf gerichtliches Scheitern?
Wie Wolfgang Kubicki setzt auch der CDU-Politiker auf die normative Kraft des Faktischen. „Die Bundesländer, die am Glücksspielstaatsvertrag festhalten, erkennen zunehmend die Durchsetzungsprobleme. Ich glaube, dass sich das schleswig-holsteinische Modell schneller durchsetzen wird als viele erwarten, insbesondere dann, wenn die Lizenznehmer aus Schleswig-Holstein von ihren Lizenzen auch Gebrauch machen.“ Dann werde der Glücksspielstaatsvertrag obsolet, so Kubicki. Er verwies zudem darauf, dass durchaus „einige genau damit rechnen, die aber ihre bisherige Argumentation nicht ändern wollen, weil es schwer vermittelbar ist.“ Vielfach warte man darauf, dass durch die Rechtsprechung eine neue Faktenlage geschaffen werde, die dem Kieler Modell die Bahn ebne, erläuterte er mit Blick auf Teile von SPD und Grüne, die seinerzeit erklärt hatten, dem Glücksspielstaatsvertrag beizutreten, um dann entsprechende Bestandteile mit Blick auf Online-Angebote zu überarbeiten.
Martin Gerster, sportpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion im Bundestag, wird bereits mit der Forderung nach neuen Verhandlungen zitiert: „Die aktuelle Situation ist für alle Beteiligten ein Desaster. Für den Sport, die Länder, die privaten als auch die staatlichen Wettanbieter“, so Gerster gemäß SID. „Aus meiner Sicht ist klar, dass der Glücksspielstaatsvertrag so nicht funktionieren wird. Ich fordere die Länder auf, sich nochmal zusammenzusetzen und Verbesserungen im Verfahren zu beschließen.“ (vgl. http://www.ran.de/de/mehr-sport/sonstiges/1307/News/sport-profitiert-nicht-von-neuem-vertrag.html) „Wir können auf Dauer Online-Casino-Spiele und Online-Poker-Spiele nicht verbieten“, so FDP-Mann Kubicki, das lasse die Wirklichkeit des Internets nicht zu, der die ordnungspolitische Motivation von Union und FDP untermauerte: „Wir müssen regulieren, wir müssen kanalisieren und damit auch staatliche Kontrolle möglich machen.“
Allen Kritikern einer Marktöffnung für Online-Poker und Co., die hierin das Einfallstor für Geldwäscheaktivitäten vermuten, erteilte Professor Friedrich Georg Schneider von der Universität Linz mit Bezug auf eine TÜV-Studie eine Absage. Gemessen am zu betreibenden Aufwand und den nötigen Transaktionskosten sei Geldwäsche via Online-Poker unrentabel. Darüber hinaus, das machte das WrB in Frankfurt deutlich, gibt es heute eine Vielzahl von technischen Mechanismen, die Manipulationsversuche, Wettabsprachen (Match-Fixing) etc. zu identifizieren.
Die optimale Gesetzgebung, um den Interessen aller Beteiligter gerecht zu werden, skizzierten Rechtsanwalt Ronald Reichert von der Bonner Anwaltskanzlei Redeker Sellner Dahs und Rechtsanwalt Markus Ruttig, CBH Rechtsanwälte in Köln: Es dürfe weder monopol- noch oligopolartige Strukturen geben, die Deckelung bei den Lizenzen sei aufzuheben, diejenigen Anbieter, die die nötigen Bedingungen erfüllen, müssten in die Lage versetzt werden, das eigene Angebot an den Markt zu bringen.
Die Tür ist aufgestoßen
Wie aber sehen die Praktiker die derzeitige Situation in Deutschland? Können die Anbieter angesichts der deutschen Rechtslage für Spieler wie Unternehmen attraktive Angebote auflegen? „Wir haben die Tür in Deutschland aufgestoßen und einen Fuß hineinbekommen“, resümierte Mybet-CEO Mathias Dahms in einem Panel mit Wolfram Kessler von der Tipico-Rechtsabteilung und Interwetten-Vorstandschef Werner Becher. Und den Fuß wolle man nicht mehr zurückziehen. Das Kieler Modell habe Rahmenbedingungen gesetzt, die dem Markt gerecht würden, so deren Analyse, der einzig der Sprecher des Deutschen Lotto- und Totoblocks, Michael Burkert, sich nicht anschließen wollte. Der neue Glücksspielstaatsvertrag hingegen schaffe Rechts- und Planungsunsicherheit. Folgt man den Ergebnissen der aktuellen Goldmedia-Studie „Glücksspielmarkt Deutschland 2017“ http://www.goldmedia.de, würden bei Bestehen der aktuellen deutschen Regelung 2017 lediglich 30 Prozent des Sportwetten-Umsatzes – ca. zwei Milliarden Euro – von staatlich regulierten Anbietern erwirtschaftet. Die Regulierungsziele, die Spieleinsätze hin zu staatlich zugelassenen Angeboten zu kanalisieren, den Schwarzmarkt zu bekämpfen sowie einen bestmöglichen Spielerschutz zu gewährleisten, würden mit der neuen Glücksspielregelung nicht erreicht.
Der Erfolg von Regulierung misst sich nach Wertung der Anbieter auch am Grad der Kanalisierung des Spielerverhaltens. Dänemark verzeichne hier eine Quote von 95 Prozent aller Spieler, die nicht mehr in der Schattenwirtschaft spielten, was die Wirksamkeit der Regulierung á la Schleswig-Holstein unterstreiche. Die Vertreter der privaten Anbieter gehen daher davon aus, dass der Glücksspielstaatsvertrag in derzeitiger Form keinen Bestand haben wird. „Die Frage ist nur, wann das Ding stirbt“, so Werner Becher.